2021.01.24 - 焦點話題

【離岸風電第7期】專訪中山大學榮譽講座教授 邱文彥--海洋空間規劃 臺灣多元、永續海洋資源 運用的重要拼圖 By Hui-lun Hsu 徐慧倫

 

 

專訪、撰寫/徐慧倫

    

2020 年 11 月 18 日,由國家海洋研究院主辦,中華民國海洋事務與政策協會和國立中山大學共同策劃的「海洋空間規劃國際暨國內工作坊」在國立中山大學西灣學院展開。這是臺灣首場集合國內產、官、學人士,透過實際探討、了解並且模擬海洋空間規劃的過程,結合實際的觀察、論證、資訊分享,最後抵達一個重要的里程碑:透過角色互換、理解彼此並以海洋永續保育為目標,達到海洋空間利用的共識,進而解決衝突。

 

隨著臺灣對於海洋資源的重視提升,人類與各類海洋相關的活動,包括商業或非商業的行為同樣也在增加。隨著近年來海域使用的多元化,不同使用之間的衝突也經常發生,因此海洋利用管理更顯重要。以近期在雲林、彰化地區漁民與離岸風電業者的爭端,宜蘭漁民與潛水客的對抗事件,加上桃園離岸風場之設置因影響飛航安全遭駁回等,證明藍色國土亟需凝聚共識、整體規劃。中山大學榮譽講座教授邱文彥教授,在 2012 年擔任國民黨第八屆全國不分區立法委員任內推動《濕地保育法》、《海岸管理法》、《海洋委員會組織法》等 12項重要環境立法,其中也包括 2015 年底立院會期最後一刻,才驚險闖關的《國土計畫法》。

 

海委會喊2025年完成海洋空間規劃法? 邱文彥:還要提早!  

 

邱文彥受訪時表示,臺灣政府制定 2025 年再生能源占發電比 20% 的目標政策,主要是因應非核家園的構想,而大家也期待非核家園的政策理想能夠在一個能源自主的前提下逐步達成。其實遠在前總統陳水扁執政時期訂定的《環境基本法》就規定政府應該訂定計畫逐步邁向非核家園。

 

儘管大家都希望邁向非核家園,但是邱文彥也觀察到臺灣兩大政黨對於如何執行持不同看法。

 

民進黨提出的 2025 年目標主要是因為核三廠除役歸零時間點就落在 2025 年,因此訂定 2025 年是非核家園開啟的日期。在國民黨方面則認為,臺灣目前尚不具足條件來補足核電的缺口,認為採取逐步邁向非核家園,這也是完全符合了《環境基本法》 的一個規定。

 

邱文彥指出,仔細檢視目前政府新能源政策。2025年再生能源占發電比達到 20%,在「展綠」的部分,太陽光電裝置容量達 20GW、離岸風電裝置容量則達5.7GW 以上。「增氣」方面,天然氣發電占比期待達到50%,其它就是一般傳統的能源。不過這樣的配置「有滿大的風險」。

 

國人期待臺灣能源自主,再生能源在政府的推動下,確實獲得關注且有很大的進展,但邱文彥呼籲推動過程當中,也要務實地考慮能不能「如期地完成」,其實還要納入許多必要的條件。首先,政府對推動再生能源,特別是:

離岸風電的做法是不是足夠的紮實? 例如科學技術的調查研究等技術面向是不是合理可不可行?第二,相關做法對於生態環境跟權益關係人的環境跟社會面向的考量是否足夠周延?而最重要的是,未來臺灣整個能源政策,特別是離岸風電,是不是真正讓臺灣獲得利基?這是國人更關心的一個問題。

 
邱文彥指出,政府當時希望藉著國外的經驗來獲得國內本土能量,特別是產業能量的提升。但在整個本土化的過程其實充滿了挑戰跟質疑。回到 2025 年能不能完成海洋空間規劃 ? 在回答這個問題前,邱文彥並未輕易給出答案,而是列出了許多考量以及促成的條件。他舉例,臺灣的立法環境是不是夠健全。依照過去的經驗,從提案到總統公布,動輒數十年 ( 見表 1)。

 

 

 

 

 

 

 

邱文彥表示,在海洋空間規劃法之前,其實最根本的想法是希望能夠解決這個《海岸管理法》,即所謂的近岸海域之外的外界線一直到領海的部分,也就是平均高潮線向海至水深三十公尺或三浬的外界線直到十二浬的部分。邱文彥指出,臺灣現在的離岸風場大部分都是在這塊區域。但是沒有足夠的規範來管理風場,因此衍生出一系列國安的問題、飛安的干擾等疑慮。  

 

邱文彥直言:「這不管對國內或國際投資者而言,也變成不公平。以桃園風場這個案例來看,它並不是飛安問題來影響風力開發,而是風力開發是後來者來提出這個開發規劃,造成自己的障礙。但是這不管是怪罪於原來的飛安主管機關或者是風場的開發業者都不甚公平。因為政府並未採取主動積極的制定海洋空間管理相關機制。」  

 

制定海洋空間規劃法 政府應站在主動的立場  

 

邱文彥表示,立法可能是技術性的問題,最重要的還是在於政府的政策思維「政府到底重不重視這件事情?」  

 

他進一步指出,如果主管機關或行政院對於海洋空間規劃都抱著遲疑、甚或不了解、進而不積極支持,那這個法案推動將會延宕費時。海洋空間規劃的相關草案條文已經具備,邱文彥回憶在 2015 年當時此草案稱為「海域管理法」,當時各部會都已經協商通過,且獲得朝野支持,無奈「萬事俱備、只欠東風」,該草案僅缺一個立法委員的簽名而擱置至今。邱文彥也呼籲,如果草案通過要加速,以目前執政黨占多數席次的優勢下,要通過法案並非難事。  

 

邱文彥舉例,過去為海洋委員會處理《海洋基本法》,相關條文由國海院院長邱永芳和專案小組委員討論後,在立法院幾乎沒有增減修改就快速通過。「通過法案並不難,2025 年要不要達成海洋空間規劃法的制定,甚至要提早,不是不可能!關鍵在於政府到底重不重視,以及大家對能源的關切程度,還有離岸風電的發展,是不是有正確的認知。我們也要盤點自己的能量到什麼地步,其實要做自我評量。」邱文彥說。  

 

「有些國家對於國土的發展、資源的利用,會實際地去評估自己的能耐,臺灣離岸風電發展至今,已經展現了相當的成果,但是現階段也不妨是一個停、聽、看的時候,大家可以來好好的考量一下如何可以規劃的更完善。」

 

 

 

 

 

 

 

 

海洋空間規劃的推動

 

邱文彥表示聯合國在 2009 年公布第一份海洋空間規劃綱領,開宗明義指出海洋空間規劃是透過時空、海域、人類的安排,讓經濟、環境、社會能夠達到永續目標,換句話說,是在「建立一個多目標使用的海洋新秩序」,讓各行各業適得其所。2014 年歐盟也公布了海洋規劃的指令,特別強調相關利害關係人的參與;此外,歐洲不只關心臨領海,另外跨界的專屬經濟海域 (EEZ)也特別注重,因此也推動跨界國家間的合作關係。在生態基礎方面,資訊建立與分享和海陸之間的交互作用也有著墨。邱文彥表示,發展風電不是只有海洋工程,還有電纜規劃,因為電力要往陸地送,因此陸海之間的共存共榮也必須要給予關注。  

 

邱文彥指出海洋空間規劃不只在國際間規劃,也在建立世界性的綱領。從實際面來看,發展最快的是南非,目前已經成立了海洋空間規劃的專業分組 (NationalWorking Group);韓國在 2019 年通過《海洋空間規劃及管理法》;日本 2019 年則通過了《海域利用促進法》,此機制為了落實利害關係人的加入,日本的都、道、府、縣都要成立在地協會,而非從產經省或者是國土交通省等上級機關所布達,而是日本整體都、道、府、縣的都要「在地參與」。  

 

邱文彥表示臺灣現在要注重的問題是,臺灣海洋空間跟周遭的生態環境相關的資料蒐集情況如何?最近期的資料是否確實?漁獲魚種的資料是否確實記錄?綜合以上,研究機構發現臺灣三浬以內的資料非常豐富,但是三浬到十二浬主要是海拋區和軍事區,因此資料欠缺彙整。這時候出現了一個關鍵問題,如果沒有相關的資料,依照目前的情況,只能利用傳統知識和在地知識與情境來做初步的模擬,經過相容跟衝突的分析比較 ,最後來決定未來使用管理和方向是什麼。  

 

邱文彥指出,綜觀國內與國際在做海洋規劃,一個是政府站在被動的角色接受開發商申請;另外一個情境是,政府站在比較積極的來做全盤的規劃。為了讓臺灣海域真正的能夠朝生態永續、多元利用發展,邱文彥積

極推動制定專法。  

 

他也表示,臺灣目前有《海岸管理法》,主要管理平均高潮線向海至水深三十公尺或三浬的外界線直到十二浬的部分。但是大部分的離岸風場都在三浬外,所能審查的只有南北廊道(海纜處)。《國土計畫法》為原則性準則,十八縣市目前所提出的海洋空間規劃都是原則,並沒有對海域的願景作出前瞻性的規劃。因此內政部所做的工作是「現況性的彙整」。過去曾是立法院內政委員會立委的邱文彥,在 2015 年也提出了《海域管理法》的版本。五年後《海域管理法》再度重啟,臺灣海域就有希望有一個通盤的藍圖出來。  

 

邱文彥也指出,《海域管理法》在沉寂五年後再度躍上檯面,原因是離岸風電產業啟動後,開發商或所委託的統包商旗下的科學調查船進如臺灣海域,無法可約束船隻,因此臺灣有關國家安全的機敏水文資訊容易被獲得,且還管制機制,引起立法院高度關注。邱文彥強調離岸風電是好的能源政策,但是臺灣可以再做得更好。尤其開發單位與居民、社區、漁民等各個權益關係人能夠建立更協調的關係。他也指出臺灣目前是亞太地區甚至全世界最重要的離岸風電試驗場所,臺灣的特殊地理環境又使臺灣時常經歷地震、颱風、雷電、腐蝕的問題,臺灣的研究的結果將成成為國外參考的第一手且重要的資料。他認為,離岸風電在臺灣確實已經取得極佳的成果,但是在決策仍需「微調」。  

 

美國憲法第十四條修正案提到兩大重點:「正當的程序」以及「合理的補償」。這也是前不久行政院決定的重大政策,就直接可以改《國土計畫法》遭到不同黨派一致性反對。  

 

邱文彥反問:「我們的決策程序是什麼?決策正義是什麼?」  

 

此外,他也指出,海委會今年公布了《海洋白皮書》,但是海洋政策的整合還可以加強,希望可以有更充裕的時間去完備整個計畫。從操作上來看,從綜合性政策之後,補足相關法令,再進行海洋空間規劃,然後分區管制,最後才是進入許可制。他明確指出:「臺灣要發展海域,第三塊拼圖是海洋空間規劃。」  

 

邱文彥表示,臺灣好不容易有了一個海洋主管機關,未來海洋事務更需要統籌機關;第二,繼續培養海洋空間人才;第三,海洋空間規劃必須完備。他指出彰化外海有二十幾座風場,能源局現在也在考慮水深五十米以上也可以發展風場,如此一來 2035 年之後整個海域是否都將佈滿風機 ? 這是否符合海域多目標使用的宗旨 ? 因此,他建議臺灣政府、相關單位、機構共同來重新思考臺灣對海洋的願景。

 

 

 

  

海洋空間規劃的立法初步想法 

 

邱文彥表示《國土計畫法》涉及十二海浬,但大部分跟陸域有關,海域相關之管理較為原則性;《海岸管理法》管轄至三海浬,但離岸風場大多設置在三浬外;因此希望將三浬至十二浬先做實質性的規劃,之後比照歐洲方式,兩百公里的專屬經濟海域准用相關的法規原則,畢竟專屬經濟海域需要國際性的談判、跨界的協商。

 

他也透露,海洋委員會的《海域管理法》草案之所以撤回重擬,主要係因海委會將海巡相關部分跟《海域安全管理法》合併處理,導致立法主軸改變。當時海洋空間規劃就是海洋空間的利用,但若把海域安全的領域納入,將使涵蓋的海域將從內海延伸公海。

 
離岸風電台灣向前衝是好事?邱文彥:「不妨停下腳步看現況」
 
邱文彥指的停下腳步,甚至要早於下一段區塊開發之前。
 
區塊開發已經進入了一個非常急迫的地步,也會有相當大開發規模,在這個情況下更適合從風場區位、制度、本土化政策都要再檢視。邱文彥認為,目標不該只是本土化,而是離岸風電產業鏈臺灣在國際上能扮演什麼樣的角色。臺灣在離岸風電領域在亞洲走在前端,但是目標只有六、七百架風機嗎?還是千架風機呢?  
 
邱文彥又指出,若將視野拉開到全球,尤其是美國白宮在今年已易主,由拜登取代過去大力支持燃煤、石油的川普後,對於全球氣候變遷的議題將更加關注。美國離岸風電會是繼歐洲之後,發展極為快速的國家。在此情況下,臺灣的技術能力、思惟、政策措施都需要政府的鼓勵,才有可能讓臺灣廠商未來在國際上扮演重要的角色。有這樣宏大的發展藍圖,離岸風電的產業才能跟著壯大。
 

 

 

 

 

  

邱文彥:對海委會抱持高度期待 作為「海洋事務的領頭羊」  

 

邱文彥指出,海洋委員會的工作是一個統合機關。所以邱文彥時任立委時努力建置海洋委員會組織架構,其實就是希望海委會成為「海洋事務的領頭羊」,以這樣的角色定位,來佈局工作和統合規劃。  

 

邱文彥也期許海委會工作不僅是推動「向海致敬」政策,除了向國人傳遞海洋是開放、不再被禁止的觀念之外,更重要的是建立海洋利用秩序,且讓國家達到最大的經濟效益。  

 

邱文彥以大陸委員會為例,同樣作為統籌機關,陸委會轄下包含:綜合規劃、文教、經濟、法政、港澳蒙藏、聯絡等六大項目,但最終決定仍是由陸委會作為統籌機構拍板作決定。  

 

邱文彥回過頭檢視海委會的例子:「那麼今天海洋事務,今天到底誰說了算?毫無猶豫的,應當是由海洋委員會拍板決定。」   

他也提出在國際上,經常強調「整合性政策」的概念。建言,海委會高度應無需跟其他部會爭奪既有的權責,或者接納其他部會無力管轄的事物,而全心全力就臺灣海洋國家的願景:「生態的、安全的、繁榮的海洋國家」,保障生態保育、海域安全、人民財產生命安全、應對氣候變遷甚至規劃未來海洋產業的發展,進而做一個總體、統籌性的規劃。  

 

而就邱文彥的觀察,海洋委員會目前作為一個統籌機關的能力跟高度仍有待持續提升,讓各部會對海委會的更加的支持和給予尊重,最重要的是獲得行政院跟總統府的重視,獲得更多的行政授權和資源。  

 

「海委會不應妄自菲薄,態度積極外,要更加強專業的政策論述,以進一步獲得各部會的支持,最重要的是贏取行政院跟總統府的支持,海洋事務的發展才能看到更好的前景。」邱文彥以加拿大學者Joanna Smith提到賽席爾案例,海洋規劃的相關部會高至總統層級,把海洋的多目標使用,包括離岸風電,觀光、遊憩、漁業,都拉高到總統府層級來統籌和協調。   

 

 海洋空間管理法推動要順暢? 邱文彥 : 端看政府智慧與決心  

欲使海洋空間管理法推動更加順暢,邱文彥指出三大關鍵。  

 

首先是「政治智慧」,政府究竟是否看重海洋並認為臺灣的發展與海洋息息相關 ? 若政府相關部會皆同意海洋規劃的重要性,並設立中央級海洋事務協商平台,這便是展現重視的第一步。  

 

其次是「政府意願」。《海域空間規劃法》是否能如期推出、甚至早於海委會拋出的 2025 年前完備相關法律,端看政府立法之決心。  

 

最後重視並成立「國家工作小組」,邱文彥強調,海洋產業人才的彙集跟整合、海洋數據資料庫的成立,目前資訊皆散落在各個部會,需統整規劃、加速建置,以因應海洋世代的到來。

 

-全文完-

 

 

封面故事
No.10
國海院打造認證標準培養人才 落實運維本土化讓產業永續
By 主訪/ 吳心恩 撰寫/ 施美旭、劉佳瑜
海洋委員會之國家海洋研究院(以下稱國海院)於2019 年成立,作為海洋委員會的所屬機構,國海院負責海洋政策規劃、資源調查、海洋科學研究產業及人力教育訓練、管理認證等業務,其目標為讓大眾瞭解我們所處的海洋環境,以及讓臺灣周邊的海洋資源能被善用與善待。而離岸風電就是依靠海洋資源發展的產業之一,本次專訪國海院邱永芳院長,一探國海院在離岸風電產業中所扮演的角色與如何協助產業發展。
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